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PPP規(guī)范再升級: 支出責(zé)任超5%不得新上政府付費(fèi)項(xiàng)目

欄目:行業(yè)資訊 發(fā)布時間:2019-03-14

3月8日,財政部發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見》(下稱《意見》),在PPP(政府與社會資本合作)圈內(nèi)迅速引起震動。

《意見》肯定了近年P(guān)PP業(yè)務(wù)發(fā)揮的積極作用,同時指出其存在超出自身財力、固化政府支出責(zé)任、泛化運(yùn)用范圍等問題,進(jìn)而提出“規(guī)范運(yùn)行、嚴(yán)格監(jiān)管、公開透明、誠信履約”PPP規(guī)范發(fā)展的總體要求,并規(guī)定了規(guī)范的PPP項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)符合的六項(xiàng)條件。

此外,《意見》對新上政府付費(fèi)項(xiàng)目提出了新的要求。與以往文件明顯升級的是,除了污水、***處理等依照收支兩條線管理、表現(xiàn)為政府付費(fèi)形式的PPP項(xiàng)目外,財政支出責(zé)任占比紅線從10%降低至5%,超出5%的地區(qū)不得新上政府付費(fèi)項(xiàng)目。

21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者采訪中發(fā)現(xiàn),業(yè)內(nèi)普遍認(rèn)為,《意見》是對92號文(關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作綜合信息平臺項(xiàng)目庫管理的通知)的升級,延續(xù)了近年來防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險的政策意圖。

收緊政府負(fù)債敞口

深圳前海富涌谷資本管理公司投資總監(jiān)姚本智在接受21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者采訪時表示,整體來看,實(shí)施意見的基調(diào)有兩點(diǎn),一是繼續(xù)推動PPP項(xiàng)目的市場化運(yùn)作;二是控制政府債務(wù),包括支出責(zé)任。

他表示,從市場化運(yùn)作方面看,《意見》更加強(qiáng)調(diào)了項(xiàng)目收益性和社會資本的責(zé)任,例如規(guī)范PPP項(xiàng)目條件就要求:建立完全與項(xiàng)目產(chǎn)出績效相掛鉤的付費(fèi)機(jī)制,以及社會資本要負(fù)責(zé)運(yùn)營并承擔(dān)風(fēng)險,而不僅是建設(shè)施工。而對于脫離了市場化運(yùn)作的,例如社會資本方實(shí)際只承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)、不承擔(dān)項(xiàng)目運(yùn)營責(zé)任,或政府支出事項(xiàng)與項(xiàng)目產(chǎn)出績效脫鉤的,會面臨限期整改、清庫的處罰。

而在控制政府債務(wù)方面,《意見》細(xì)化了財政支出責(zé)任的細(xì)則要求。比如,財政支出責(zé)任占比超過5%的地區(qū),不得新上政府付費(fèi)項(xiàng)目;對財政支出責(zé)任占比超過7%的地區(qū)進(jìn)行風(fēng)險提示;對超過10%的地區(qū)嚴(yán)禁新項(xiàng)目入庫。

國家發(fā)改委和財政部PPP雙庫專家薛濤對21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者表示,《意見》主要是針對純政府付費(fèi)項(xiàng)目。比如不少體量巨大,甚至含有形象工程性質(zhì)且工程導(dǎo)向明顯,給地方財政支出造成很大壓力。將新增純政府付費(fèi)項(xiàng)目的紅線從10%進(jìn)一步壓降到5%,將進(jìn)一步收緊政府負(fù)債敞口。

姚本智還表示,比政府支出責(zé)任占比進(jìn)一步壓降影響更大的,或許是《意見》中明確了基金預(yù)算不能作為核算支出責(zé)任的分母。目前很多項(xiàng)目都是把基金預(yù)算納入到核算口徑才使支出責(zé)任不超標(biāo)。

“新規(guī)定執(zhí)行后PPP支出責(zé)任中政府性基金預(yù)算占比大的地區(qū)和支出責(zé)任已經(jīng)接近10%的地區(qū)會受到很大的影響。” 姚本智說。

姚本智還指出,此前很多項(xiàng)目難以找到社會資本,就以平臺公司或者平臺參股公司作為社會資本,實(shí)際上所有參與主體仍然是國資體系內(nèi),沒有真正引入社會資本。《意見》限制同級平臺公司作為社會資本參與項(xiàng)目后,PPP項(xiàng)目缺社會資本的局面又會重現(xiàn)。

“但是需要注意的是,實(shí)施意見并沒有禁止不同地區(qū)的平臺交叉作為社會資本,作為一種‘擦邊球’式的方式,未來可能短期內(nèi)會被突擊使用,但這種平臺交叉的方式未來會大概率被禁止?!币Ρ局钦f。

短期內(nèi)資本熱情或降低

除了限制性規(guī)定,《意見》也提出促進(jìn)PPP項(xiàng)目發(fā)展政策,包括保險資金、PPP基金的股權(quán)投資,以及股權(quán)轉(zhuǎn)讓、資產(chǎn)交易、資產(chǎn)證券化的退出渠道。

姚本智告訴記者,目前社會資本參與PPP項(xiàng)目要考量的重要因素是自有資金的內(nèi)部收益率。PPP項(xiàng)目投資周期長,一般情況下都難以滿足收益率要求。隨著《意見》措施的逐步落地,特別是市場化的退出渠道建立,就可以打消社會資本的顧慮,吸引更多具備實(shí)力的社會資本參與到PPP項(xiàng)目中來。

薛濤也表示,隨著績效考核的趨嚴(yán)、PPP項(xiàng)目庫背書責(zé)任的退出、財承空間進(jìn)一步被限制,這些可能會使金融機(jī)構(gòu)對PPP類非運(yùn)營類項(xiàng)目更加謹(jǐn)慎。

他認(rèn)為,政府支付PPP項(xiàng)目款的信用是PPP優(yōu)化規(guī)范的“七寸”,尤其是在績效強(qiáng)化約束后,這還有待完善和落實(shí),否則績效考核只是增加了地方政府的扣款理由。此外,PPP項(xiàng)目庫的背書功能取消也會進(jìn)一步加劇金融機(jī)構(gòu)對PPP的回款擔(dān)憂,PPP在短期內(nèi)將進(jìn)一步遇冷。

華北某大行對公業(yè)務(wù)人士對21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者表示,之前一段時間內(nèi),包括銀行在內(nèi)的金融機(jī)構(gòu)會偏好有政府背書的純政府付費(fèi)項(xiàng)目,但目前政策的導(dǎo)向是鼓勵純市場運(yùn)營的項(xiàng)目。未來的方向比較確定,一方面是對新增項(xiàng)目按照考核要求紅線進(jìn)一步壓縮;另一方面,對于符合導(dǎo)向的優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目,會隨著政策的明確有望重新打開,但具體落地還需要時間。

市場人士認(rèn)為,理想狀態(tài)是有更優(yōu)質(zhì)的項(xiàng)目讓社會資本參與,使社會資本的盈利點(diǎn)從建設(shè)施工環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)到運(yùn)營環(huán)節(jié),由此市場要素的配置會自發(fā)性地讓PPP模式朝健康有序的方向發(fā)展。